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福建省人民政府關于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導意

福建省人民政府關于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導意見

閩政〔2014〕47 號

閩政〔2014〕47 號
 
[本網]
各市、縣(區)人民政府,平潭綜合實驗區管委會,省人民政府各部門、各直屬機構,各大企業,各高等院校:

  根據黨的十八屆三中全會關于允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營的精神,在加強監管、規范運作的前提下,在全省開展政府和社會資本合作(Public-Private-Partnership,以下簡稱PPP)試點,擴大基礎設施和公用事業建設的投融資渠道,提高公共產品供給質量和效率,現提出以下指導意見。

  一、試點項目范圍

  鼓勵縣級以上人民政府將交通、能源、市政、水利、信息、環保、保障性安居工程、醫療和養老服務等基礎設施和公用事業項目,以特許經營的方式實施PPP試點。由政府授權的投資主體與社會資本簽訂項目合作協議,組建PPP項目公司,共同參與項目前期論證、中期建設、后期運營等,共擔風險,共享收益。試點項目應為收益比較穩定,技術發展比較成熟,長期合同關系比較明確,投資金額一般在1億元以上,一輪合作期限一般為10~30年。

  明確實施試點的項目,由政府或有權授予特許經營的主管部門與PPP項目公司簽訂特許經營協議,確定項目實施與管理要求,實現項目公益性和盈利性的統一。

  已建成的項目,也可以植入PPP模式,引入社會資本并組建PPP項目公司,通過項目租賃、重組、轉讓等方式對原項目進行升級改造或合作運營,以緩解財政資金壓力、提升經營管理水平、改善公共服務質量。

  二、試點項目確立

  (一)建設項目庫。各級政府要按照本地區基礎設施和公用事業建設需要,兼顧資金有效配置及項目合理布局,做好本地區PPP試點的項目策劃。及時向社會發布PPP試點相關政策法規,公開市場準入和投資等方面的信息。設區市政府建立本地區項目儲備庫,省級建立投資金額5億元以上的項目儲備庫。與試點行業相關的省直主管部門應在各自職責范圍內,牽頭做好本行業試點項目篩選和推介,指導并推動項目所在地政府開展項目試點。

  (二)做好前期論證。政府或授權組織實施單位要對擬實施PPP的項目進行必要性、可行性、經濟性、合規性評估,對不同合作方式所對應的資本結構、運行成本及可獲得的利潤進行綜合分析。重點關注定價機制、風險分擔、產出質量、運營成本等要素,平衡項目經濟效益和社會效益。

  (三)制定實施方案。授權組織實施單位要根據前期論證情況,制定PPP實施方案,明確項目基本情況和經濟技術指標,確定合作伙伴選擇條件和方式,測算項目投資總額和政府承諾,擬定特許經營草案。實施方案應事先征求發改、財政、規劃、建設、國土、環保、價格等部門的意見,并報同級政府批準。

  政府或授權組織實施單位在開展試點項目前期論證和制定實施方案等階段,應對有意向參與項目合作的社會資本開放,廣泛征集項目方案。

  (四)嚴格項目招標。授權組織實施單位要嚴格按照政府采購法和招標投標法的相關規定組織開展招標。規范設置投資準入門檻,對各類投資主體同等對待,對非公有資本不得單獨設置附加條件。評標過程中,組織專家委員會根據項目要求、應標單位報送的項目方案,并綜合考慮應標單位的服務質量、專業素質和財務實力等,對項目可行性、經濟性和財政負擔能力等進行論證,確定中標單位及項目方案。授權組織實施單位應在規定的信息發布渠道公開招標各個環節,及時發布招標公告和中標結果等信息,保證程序公開、過程透明。

  (五)明確合同管理。政府授權的投資主體與PPP項目其他參與各方在平等協商、依法合規的基礎上,根據PPP試點要求簽訂項目合作協議,確定合作各方權利和責任,合理分擔風險。項目合作協議應包括以下內容:1.項目內容;2.合作模式及相關特許經營權內容;3.成立PPP項目公司事項;4.投資、作價及收益;5.風險責任分擔;6.績效指標及評價機制;7.監督機制;8.退出及項目移交機制;9.違約責任;10.爭議解決方式;11.各方認為應該約定的其他事項。

  政府或有權授予特許經營的主管部門與PPP項目公司按特許經營管理相關法規,在項目合作協議框架下簽訂特許經營協議。特許經營協議應包括以下內容:1.特許經營內容、范圍及期限;2.產品和服務標準;3.價格、收費、補貼的確定方法及調整機制;4.設施的權屬與處置;5.設施維護和更新改造;6.安全管理;7.履約擔保;8.特許經營權的終止、變更及臨時接管;9.違約責任;10.爭議解決方式;11.雙方認為應該約定的其他事項。

  項目合作協議和特許經營協議等相關合同應報項目實施地財政部門備案。

  三、試點項目實施

  (一)堅持市場經營。PPP項目公司應按現代企業制度的要求,建立健全法人治理結構,依法經營管理,實現項目正常運營。PPP項目公司遵守市場經營原則,追求項目質量,合理節約項目成本,做好公共產品供應,開拓服務市場,并依法承擔項目建造、運營、技術風險。政府或有權授予特許經營的主管部門按照特許經營協議約定履行合同義務和監管責任,并承擔法律、政策風險,不得給予過高的補貼承諾,不得兜底市場風險。

  (二)確保項目質量。PPP項目公司要按照約定的合作期限統籌項目投入和產出,嚴格按照設計文件組織工程建設,加強施工管理,確保工程質量,并對工程質量承擔終身責任。在項目運營期間,努力提高經營管理水平,依約提供安全、優質、高效、便利的公共服務,并定期對項目設施進行檢修和保養,保證設施正常運轉。未經政府或有權授予特許經營的主管部門許可,不得轉讓、出租、質押、抵押或以其他方式擅自處分項目設施及資產,不得將項目的貸款、設施及相關土地使用權等用于特許經營項目之外的用途。

  (三)建立調整機制。特許經營協議雙方根據建造成本、運營維護費用、未來使用流量、預期收益率等因素,協商確定價格、收益和補貼。協議約定可以涉及與特許經營項目有關的土地使用、相關基礎設施和公用事業的提供,產品或服務的政府采購等。在項目運營期間,根據項目運營情況、公眾滿意度等,適時調整價格、收費標準、財政補貼、租金等,確保回報合理、項目可持續運營。項目合作期限可以根據項目運營情況及政府補貼能力由項目參與各方協商調整。

  (四)給予政策扶持。符合現行政策的PPP項目公司,享受我省總部經濟的優惠政策。省財政廳根據全省PPP項目實施進展情況,逐步安排5億元專項資金,成立風險池,為地方PPP項目貸款提供增信支持。各金融機構積極開發金融產品和創新金融服務,切實加大對符合條件的PPP項目貸款支持力度。因項目實施需要,經項目實施地政府批準后,符合條件的PPP項目特許經營權可用于向金融機構進行融資。支持PPP項目公司拓寬直接融資渠道,并享受我省扶持企業上市優惠政策。支持PPP項目公司利用外國政府貸款或國際金融組織資金,積極爭取保險資金和全國社保基金等多渠道資金。

  四、試點項目監管

  (一)加強風險管理。各級政府應根據本地區財力實際,科學安排PPP試點項目,做好資金測算及預算統籌。各級財政部門應依法依規加強對PPP項目融資、建設、運營等財務監管,嚴格項目預算執行,強化風險預警和控制。

  (二)開展績效評價。要完善績效評價方法,推行政府部門和社會資本之外的第三方評審機制,對項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行綜合評價,評價結果向社會公示,并作為項目價格、補貼、合作期限等調整的依據。項目實施地財政部門也可以將PPP項目納入財政資金績效評價管理體系。

  (三)部門共同監管。財政部門制定完善PPP試點的政策制度、操作流程和合同范本等配套文件,并會同有關部門加強監督指導。發改、經信、規劃、國土、住建、交通運輸、環保、水利、衛計、民政、審計、監察等相關行政部門,在各自職責范圍內參與項目過程管理和監督等工作,依法履行監督管理職責。

  福建省人民政府

  2014年9月6日

 

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